Экологическое право россии. Мониторинг окружающей среды Кто осуществляет экологический мониторинг
Решения органов государственного и муниципального управления, направленные на нормализацию экологической обстановки, обеспечение экологической безопасности и экологического благополучия населения должны быть адекватны этой обстановке. Обоснованность и оперативность этих решений определяется наличием объективной и своевременной информации о текущей и прогнозируемой экологической обстановке.
Под экологической безопасностью понимают состояние, при котором обеспечена защищенность интересов личности, общества, природы и государства от любых угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.
Механизмом, обеспечивающим вскрытие реальных взаимосвязей источников деформации окружающей природной среды, условий проживания и состояния здоровья населения, является система мониторинга.
Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) - это комплексная система выполняемых по научно обоснованным программам взаимосвязанных работ по регулярному наблюдению за состоянием окружающей среды, оценке и прогнозу её изменений под влиянием естественных и антропогенных факторов.
Основной задачей экологического мониторинга является предоставление органам государственной власти и местного самоуправления, организациям и гражданам своевременной, регулярной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее влиянии на здоровье населения, а также прогнозов изменения экологической обстановки, для разработки и реализации мер по оздоровлению природной среды и обеспечению экологической безопасности. Данные мониторинга являются основой информационной поддержки принятия решений, расстановки приоритетов в области природоохранной деятельности с целью выработки экономической политики, адекватно учитывающей экологические факторы.
Система экологического мониторинга представляет собой совокупность взаимно увязанных нормативно-правовых актов, структур управления, научных организаций и предприятий, технических и информационных средств.
Объектами экологического мониторинга являются:
- компоненты природной среды - земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, уровни радиационного и энергетического загрязнения, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
- природные объекты - естественные экологические системы, природные ландшафты и составляющие их элементы;
- природно-антропогенные объекты - природные объекты, преобразованные в процессе хозяйственной деятельности или объекты, созданные человеком и имеющие рекреационное и защитное значение;
- источники антропогенного воздействия на природную среду, включая потенциально опасные объекты.
Поскольку информация о состоянии окружающей природной среды в первую очередь используется для оценки влияния среды обитания на состояние здоровья населения, часто в число объектов мониторинга включают также и группы населения , испытывающие воздействие факторов окружающей среды.
Мониторинг природных сред и объектов осуществляется на различных уровнях:
Глобальном (по международным программам и проектам);
Федеральном (для территории России в целом);
Территориальном (в пределах территории соответствующих субъектов Российской Федерации);
Локальном (в пределах природно-техногенной системы, находящейся в пользовании у природопользователя, получившего лицензию на тот или иной вид деятельности).
Задачей глобального мониторинга является обеспечение наблюдений, контроля и прогноза изменений в биосфере в целом. Поэтому его ещё называют биосферным или фоновым мониторингом.
Разработка и координация глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС) осуществляется ЮНЕП и Всемирной метеорологической организацией в рамках различных международных программ и проектов. Основными целями этих программ являются:
Оценка влияния глобального загрязнения атмосферы на климат;
Оценка загрязнения Мирового океана и влияния загрязнения на морские экосистемы и биосферу;
Оценка критических проблем, возникающих в связи с сельскохозяйственной деятельностью и землепользованием;
Создание международной системы предупреждения о стихийных бедствиях.
Станции комплексного фонового мониторинга РФ расположены в 6 биосферных заповедниках и являются частью глобальных международных наблюдательных сетей.
При выполнении программ глобального мониторинга особое место занимает наблюдение за состоянием окружающей среды из космоса. Системы космического дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) позволяют получать уникальную информацию о функционировании различных экосистем на региональном и глобальном уровнях, о последствиях стихийных бедствий и экологических катастроф. Примером программы глобального мониторинга может служить система Environmental Observation System (EOS), реализуемая в США. В ее основе лежит обработка данных, получаемых с трех спутников, оснащенных видеоспектрометрами, радиометрами, лидарами, радиовысотомерами и другой аппаратурой.
Государственный экологический мониторинг в РФ осуществляется за состоянием атмосферного воздуха, водных объектов, объектов животного мира, лесов, геологической среды, земли, особо охраняемых природных территории, а также за источниками антропогенного воздействия. Наблюдение, оценка и прогноз состояния отдельных компонентов природной среды и источников антропогенного воздействия осуществляют в рамках соответствующей функциональной подсистемы экологического мониторинга. Организация мониторинга в рамках функциональной подсистемы возлагается на соответствующие специально уполномоченные Правительством РФ федеральные ведомства.
Функциональные подсистемы мониторинга состояния атмосферного воздуха, загрязнения почв, поверхностных вод суши и морской среды (в составе мониторинга поверхностных водных объектов) объединены в Государственную службу наблюдения за загрязнением окружающей природной среды(ГСН), действующую в России уже больше четверти века. Ее организационную основу составляет система мониторинга Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу природной среды (Росгидромет), в состав которой входят территориальные органы (управления) и наблюдательная сеть, состоящая из стационарных и передвижных постов, станций, лабораторий и центров обработки информации.
Система мониторинга Росгидромета предоставляет основной объем информации о состоянии и загрязнении природной среды на территории РФ. Обобщенные данные, полученные Государственной службой наблюдений, публикуются в ежегодном Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды и влиянии факторов среды обитания на здоровье населения РФ.
В настоящее время система мониторинга Росгидромета осуществляет наблюдение:
За состоянием загрязнения атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах;
За состоянием загрязнения почв пестицидами и тяжелыми металлами;
За состоянием поверхностных вод суши и морей;
За трансграничным переносом загрязняющих веществ в атмосфере;
За химическим составом, кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова; за фоновым загрязнением атмосферы;
За радиоактивным загрязнением природной среды.
Весь комплекс работ в ГСН, начиная с планирования расположения наблюдательной сети и кончая алгоритмами обработки информации, регламентируется соответствующими нормативно-методическими документами.
Следует более подробно охарактеризовать Государственную системумониторинга загрязнения атмосферы . Наблюдения за уровнем загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах России выполняют территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Совместно с организациями Росгидромета наблюдения осуществляются органами санитарно-эпидемиологического надзора и другими ведомствами, имеющими лицензию Росгидромета.
Наблюдения производятся на стационарных, маршрутных и передвижных постах по полной программе 4 раза в сутки или по сокращенной - 3 раза в сутки. Перечень подлежащих контролю загрязняющих веществ устанавливается с учётом объёма и состава выбросов для каждого района в результате предварительного обследования. Определяются концентрации как основных для всех территорий загрязнителей (взвешенные вещества, оксид углерода, оксид и диоксид азота, диоксид серы), так и специфических для отдельных территорий веществ (аммиак, формальдегид, фенол, сероводород, сероуглерод, фтористый водород, акролеин, бенз(а)пирен, тяжелые металлы, ароматические углеводороды и др.). Одновременно с отборами проб воздуха проводится определение метеорологических параметров: направления и скорости ветра, температуры и влажности воздуха, состояния погоды, а также уровня гамма-фона. Сбор и обработка результатов большинства анализов осуществляется в течение суток.
В случае неблагоприятных для рассеивания загрязняющих веществ метеоусловий на наиболее крупные предприятия региона передаются так называемые «штормовые предупреждения» для проведения мероприятий по временному сокращению выбросов.
Экологический мониторинг на территориальном уровне включает следующие виды наблюдений:
- мониторинг эмиссий - мониторинг источника (или вида деятельности), осуществляющего отрицательное воздействие на окружающую природную среду (выделение загрязняющих веществ, электромагнитное излучение, шум и т.п.);
- импактный мониторинг – наблюдения завоздействием на окружающую природную среду, связанные с контролем определенного источника или вида антропогенной деятельности (в частности, мониторинг зон прямого воздействия);
- мониторинг природной среды и экосистем - наблюдения за состоянием компонентов природной среды, природных ресурсов, природно-технических систем, природных комплексов, биообъектов и экосистем, а также за антропогенными воздействиями на них всей совокупности действующих источников и видов деятельности (мониторинг антропогенного фона).
На территориальном уровне особую важность приобретает мониторинг источников загрязнения окружающей среды и зон их прямого влияния . Этот вид мониторинга, в отличие от всех других, непосредственно связан с управлением источниками загрязнений и обеспечением экологической безопасности населения. Объектами мониторинга являются источники поступления загрязнений в окружающую среду, принадлежащие промышленным, сельскохозяйственным, транспортным и другим предприятиям, а также места размещения (складирования, захоронения) токсичных отходов.
Мониторинг реализуется в рамках полномочий природоохранных органов по государственному экологическому контролю и осуществляется в виде целевых инспекционных проверок отдельных предприятий, комплексных проверок (города, предприятия). Количество таких инспекционных проверок ограничено (1-2 в год).
Инструментальный контроль ведет технологическая инспекция по контролю за источниками загрязнений с анализом проб в стационарных условиях и в передвижных лабораториях.
Основной объем наблюдений за источниками реализуется в рамках производственного экологического контроля . Схема организации мониторинга источников загрязнений показана на рис.10.1.
Управление качеством окружающей среды заключается в воздействии на природопользователей таким образом, чтобы характеристики качества среды приближались к эталону, характеризующемуся соответствующими нормативами. Управляющие воздействия в этой системе могут быть следующих видов:
Рис.10.1. Схема организации мониторинга источника воздействия
Изменение нормативов платы за природопользование, нормативов ПДВ, ПДС; принудительное изменение технологического процесса;
Изменение географического положения техногенного объекта (вплоть до выноса производства из города);
Изменение связей между объектами.
Периодичность управляющих воздействий лежит в широком диапазоне - от нескольких лет (при плановом установлении нормативов ПДВ и ПДС) до нескольких часов (при возникновении нештатных ситуаций или при неблагоприятных метеоусловиях).
Таким образом, система мониторинга – это инструмент для получения необходимой информации. Какова будет её действенность, зависит от правового обеспечения и последовательности органов исполнительной власти в его применении.
Экологический контроль
С целью обеспечения соблюдения требований охраны окружающей среды, норм, правил и государственных стандартов в области охраны окружающей среды субъектами хозяйственной и иной деятельности, оказывающими негативное воздействие на природную среду, реализуется система экологического контроля.
Экологический контроль - это система мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Функционирование системы экологического контроля является важнейшим условием обеспечения экологической безопасности.
В Российской Федерации осуществляются государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Организация государственного экологического контроля возложена на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательством запрещается совмещение функций государственною контроля в области охраны окружающей среды и функций управления в области хозяйственного использования природных ресурсов. Государственный экологический контроль реализуется путем проверок любых организаций и предприятий, независимо от форм собственности, государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Полные проверки охватывают весь круг вопросов, связанных с природоохранной деятельностью. Во время проведения целевых проверок контролируются отдельные вопросы природоохранной деятельности (работа газо- и водоочистных сооружений, состояние свалок, шламонакопителей, реализация плана природоохранных мероприятий, выполнение ранее выданных предписаний). К целевым проверкам относятся также надзор за ходом строительства и реконструкции объектов, обследование предприятий по заявлениям и обращениям граждан.
Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей имеют широкие права и полномочия - от выдачи предписаний юридическим лицам по устранению экологических правонарушений до приостановления деятельности предприятий при нарушении ими природоохранного законодательства.
Производственный экологический контроль осуществляется хозяйствующими субъектами, оказывающими или способными оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды.
Производственный экологический контроль ограничен рамками технологического производственного цикла и имеет своей целью подтверждение соблюдения предприятием – природопользователем установленных экологических стандартов, нормативов и правил, а также выполнения мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов. Эта цель достигается при условии организации эффективного непрерывного контроля установленных показателей по каждому источнику прямого воздействия на окружающую среду, с которым связан экологический риск для окружающей среды (в результате нарушения технологического процесса, отступления от расчетного режима эксплуатации оборудования, техногенных аварий и катастроф).
В силу несовершенства существующих методов контроля загрязнителей, оценки их токсичности, распространения в окружающей среде не исключается возможность проявления негативных изменений природных сред под влиянием данного предприятия. С учетом этого законодательством предусмотрена обязанность предприятия-природопользователя по организации контроля качества природных сред в зоне его прямого влияния (локальный экологический мониторинг).
Производственный экологический контроль решает следующие задачи:
Контроль выбросов в атмосферу, сбросов сточных вод, водопотребления и водоотведения непосредственно на границах технологического процесса (источники выбросов, сбросов) для оценки соблюдения нормативов ПДВ, ПДС и эффективности регулирования выбросов в атмосферу в особо неблагоприятных метеоусловиях (НМУ);
Контроль режима работы технологического и вспомогательного природоохранного оборудования и объектов, связанных с образованием, выделением и улавливанием загрязняющих веществ, образованием и складированием отходов; оценка экологической безопасности продукции;
Основными объектами производственного экологического контроля являются:
Сырье, материалы, реагенты, препараты, используемые в производстве;
Источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
Источники сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, системы канализации и водоотведения;
Системы очистки отходящих газов;
Системы очистки сточных вод;
Системы оборотного водоснабжения;
Хранилища и склады сырья и материалов;
Объекты размещения и обезвреживания отходов;
Готовая продукция.
В ряде случаев в сферу производственного экологического контроля включаются отдельные природные объекты (контроль теплового и химического загрязнения водоемов и водотоков, грунтовых вод).
Контроль опасных отходов организуется на всех этапах обращения с ними: при образовании отходов, их накоплении, транспортировке, переработке и обезвреживании, захоронении, а также после захоронения путем наблюдения мест захоронений.
Производственный экологический контроль осуществляется службой охраны окружающей среды. Лаборатории, реализующие функции производственного экологического контроля на предприятии, должны быть аккредитованы и иметь соответствующие лицензии.
Подлежащие контролю источники выбросов вредных веществ в атмосферу и сброса сточных вод в водные объекты определяют на основе установленных нормативов ПДВ и ПДС, а также данных статистической отчетности.
Количество источников выбросов и сбросов, перечень загрязняющих веществ, подлежащих контролю, и график контроля предприятия и организации-природопользователи ежегодно согласовывают с территориальными подразделениями федеральных уполномоченных органов. В планах-графиках указываются точки отбора проб, периодичность отбора и перечень контролируемых ингредиентов.
Перечень наиболее опасных загрязняющих атмосферу веществ, подлежащих контролю на источниках, составляют вещества из трех групп: основные (пыль, оксид углерода, оксид и диоксид азота, диоксид серы); вещества первого класса опасности; вещества, для которых по данным наблюдений на контролируемой территории зарегистрирована концентрация более 5 ПДК.
Основным методом контроля выбросов в атмосферу, сброса сточных вод должны быть прямые инструментальные измерения. Оптимальный объем приборного контроля устанавливается с учетом особенностей технологического режима. Для крупных (основных) источников загрязнения должна быть предусмотрена организация непрерывного автоматического контроля выбросов (сбросов).
Общественный экологический контроль осуществляется с целью реализации прав каждого человека на благоприятную окружающую среду и предотвращения экологических правонарушений. В общественном экологическом контроле участвуют общественные и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане в соответствии с законодательством Российской Федерации. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.
10.5.Контрольные вопросы
1.Что понимают под «презумпцией экологической опасности» хозяйственной деятельности? Какими законодательными актами она установлена?
2.В каких случаях производится ОВОС?
3.Что является предметом государственной экологической экспертизы?
4.Что такое экологический аудит? Что относится к нормативам качества окружающей среды? Приведите пример норматива качества окружающей среды.
5.Что такое экологический аудит? Что относится к нормативам качества окружающей среды? Приведите пример норматива качества окружающей среды.
6.Что относится к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду?
7.Что такое экологическая безопасность?
8.Сформулируйте содержание и предмет экологического мониторинга.
9.Уровни, направления и виды экологического мониторинга.
10.Чем определяется «эталон среды» в системе экологического мониторинга?
11.Как организуется мониторинг источников антропогенного воздействия?
12.Каковы задачи производственного экологического контроля?
13.Что такое государственный экологический контроль? Как он осуществляется?
14.В чем отличие экологического контроля от экологического аудита?
Экологический мониторинг – это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими с ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами.
Виды мониторинга :
– в зависимости от масштабов системы мониторинга – глобальный, национальный, региональный, локальный ;
– от уровня измененности человеком окружающей среды – фоновый и импактный ;
– от объекта мониторинга – собственно экологический, воздуха, вод, земли, животного мира, опасных отходов, радиационный, социально-гигиенический ;
– мониторинг развития , основывающийся на показателях демографических, экологических, социальных и экономических.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» использует только два понятия:
1) мониторинг окружающей среды – комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов;
2) государственный экологический мониторинг – мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти и ее субъектов.
Цели государственного экологического мониторинга (ст. 63):
– наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе в районах расположения источников антропогенного воздействия;
– наблюдение за воздействием антропогенных источников на окружающую среду;
– обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Субъекты экологического мониторинга – органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, специализированные организации, уполномоченные на осуществление функций экологического мониторинга, субъекты экономической деятельности, общественные организации.
Экологический мониторинг проводится специальной наблюдательной сетью. Это система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров бюро, обсерваторий. Значительная часть наблюдательной сети функционирует в рамках Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
Объекты экологического мониторинга – это окружающая среда в целом и отдельные ее элементы; негативные изменения качества окружающей среды, способные оказать отрицательное влияние на здоровье и имущество людей, безопасность территорий; виды деятельности, оцениваемые законодательством как представляющие потенциальную угрозу для окружающей среды, здоровья людей и экологической безопасности территорий; оборудование, технологии, производственные и иные технические объекты, существование, использование, преобразование и уничтожение которых представляет опасность для окружающей среды и здоровья людей; чрезвычайные и иные внезапно возникшие физические, химические, биологические и иные обстоятельства, способные оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей; обладающие особым правовым статусом территории и объекты.
- Вводный урок бесплатно ;
- Большое число опытных преподавателей (нейтивов и русскоязычных);
- Курсы НЕ на определенный срок (месяц, полгода, год), а на конкретное количество занятий (5, 10, 20, 50);
- Более 10 000 довольных клиентов.
- Стоимость одного занятия с русскоязычным преподавателем - от 600 рублей , с носителем языка - от 1500 рублей
Экологический мониторинг
В конце 20 века научно-техническая деятельность человечества стала ощутимым фактором воздействия на окружающую среду. В целях оптимизации отношений человека с природой и экологической ориентации хозяйственной деятельности появилась многоцелевая информационная система долгосрочных наблюдений – мониторинг.
Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) (от лат. monitor - тот, кто напоминает, предупреждает) - многоцелевая информационная система долгосрочных наблюдений, а также оценки и прогноза состояния природной среды. Основная цель экологического мониторинга - предупреждения критических ситуаций, вредных или опасных для здоровья людей, благополучия других живых существ, их сообществ, природных и созданных человеком объектов.
Сама система мониторинга не включает деятельность по управлению качеством среды, а является источником информации необходимой для принятия экологически значимых решений.
Система экологического мониторинга накапливает, систематизирует и анализирует информацию: о состоянии окружающей среды; о причинах наблюдаемых и вероятных изменений состояния (т. e. об источниках и факторах воздействия); о допустимости изменений и нагрузок на среду в целом; о существующих резервах биосферы.
Основные процедуры системы мониторинга
3выделение (определение) и обследование объекта наблюдения;
3оценка состояния объекта наблюдений;
3прогнозирование изменений состояния объекта наблюдения;
3представление информации в удобной для использования форме и доведение ее до потребителя.
Пункты экологического мониторинга располагаются в крупных населенных пунктах, промышленных и с/х районах.
Виды мониторинга
1. В зависимости от территории, охватываемой наблюдениями, мониторинг подразделяется на три уровня: глобальный, региональный и локальный.
· Глобальный мониторинг - слежение за общемировыми процессами (в том числе антропогенного влияния), происходящими на всей планете. Разработка и координация глобального мониторинга окружающей природной среды осуществляется в рамках ЮНЕП (орган ООН) и Всемирной метеорологической организации (ВМО). Существуют 22 сети действующих станций системы глобального мониторинга. Основными целями программы глобального мониторинга являются: организация системы предупреждения об угрозе здоровью человека; оценка влияния глобального загрязнения атмосферы на климат; оценка количества и распределения загрязнений в биологических системах; оценка проблем возникающих при сельскохозяйственной деятельности и землепользовании; оценка реакции наземных экосистем на воздействие окружающей среды; оценка загрязнения морских экосистем; создание системы предупреждений о стихийных бедствиях в международном масштабе.
· Региональный мониторинг - слежение за процессами и явлениями в пределах какого-то одного региона, где эти процессы и явления могут отличаться и по природному характеру, и по антропогенным воздействиям от базового фона, характерного для всей биосферы. На уровне регионального мониторинга ведутся наблюдения за состоянием экосистем крупных природно-территориальных комплексов - бассейнов рек, лесных экосистем, агроэкосистем.
· Локальный мониторинг - это слежение за естественными природными явлениями и антропогенными воздействиями на небольших территориях.
В системе локального мониторинга наиболее важным является контроль следующих показателей (таб. 4).
Таблица 4.
Объекты наблюдения и показатели
|
Атмосфера |
Химический и радионуклидный составы газовой и аэрозольной фаз воздушной сферы; твердые и жидкие осадки (снег и дождь) и их химический и радионуклидный составы, тепловое загрязнение атмосферы. |
|
Гидросфера |
Химический и радионуклидный составы среды поверхностных вод (реки, озера, водохранилища и т.д.), грунтовых вод, взвесей и донных отложений в природных водостоках и водоемах; тепловое загрязнение поверхностных и грунтовых вод. |
|
Химический и радионуклидный составы. |
|
|
Химическое и радиоактивное загрязнение сельскохозяйственных угодий, растительного покрова, почвенных зооценозов, наземных сообществ домашних и диких животных, птиц, насекомых, водных растений, планктона, рыб. |
|
|
Урбанизированная среда |
Химический и радиационный фоны воздушной среды населенных пунктов, химический и радионуклидный составы продуктов питания, питьевой воды и т.д. |
|
Население |
Численность и плотность населения, рождаемость и смертность, возрастной состав, заболеваемость и др.), социально-экономические факторы. |
2. В зависимости от объекта наблюдения различают мониторинг базовый (фоновый) и импактный.
· Базовый мониторинг - слежение за общебиосферными природными явлениями без наложения на них антропогенных влияний. Например, базовый мониторинг проводится на особо охраняемых природных территориях, практически не испытывающих локальных воздействий деятельности человека.
· Импактный мониторинг - это мониторинг региональных и локальных антропогенных воздействий в особо опасных зонах.
Кроме того, различают мониторинг: биоэкологический (санитарно-гигиенический), геоэкологический (природно-хозяйственный), биосферный (глобальный), космический, геофизический, климатический, биологический, здоровья населения, социальный и др.
Методы экологического мониторинга
В экологическом мониторинге используют различные методы исследования. Среди них можно выделить дистанционные (аэрокосмические) и наземные методы. К дистанционным методам, например, относится - зондирование с искусственных спутников, космических кораблей. К наземным методам относятся биологические (биоиндикационные) и физико-химические методы.
Одной из основных составляющих мониторинга окружающей природной среды является биологический мониторинг, под которым понимают систему длительных наблюдений, оценки и прогноза любых изменений в биоте (наличие и исчезновение каких-либо видов, изменение их состояния и численности, появление случайных интродуцентов, изменение ареала и др.), вызванных факторами антропогенного происхождения.
Структура биологического мониторинга довольно сложна. Он состоит из отдельных подпрограмм исходя из принципа, основанного на уровнях организации биологических систем. Так генетический мониторинг соответствует субклеточному уровню организации, экологический мониторинг – популяционному и биоценотическому уровням.
Биологический мониторинг подразумевает – разработку систем раннего оповещения, диагностику и прогнозирование. Главными этапами деятельности при разработке систем раннего оповещения являются отбор подходящих организмов и создание автоматизированных систем, способных с достаточно большой точностью выделять сигналы «отклика». Диагностика подразумевает обнаружение, идентификацию и определение концентрации загрязняющих веществ в биотической составляющей на основе широкого использования организмов – индикаторов (от лат. indicare – указывать). Прогноз состояния биотической составляющей окружающей среды может осуществляться на основе биотестирования и экотоксикологии. Метод использования организмов - индикаторов получил название - биоиндикация.
Биоиндикация в отличие от простого физического или химического измерения антропогенных факторов (дают количественные и качественные характеристики, позволяющие лишь косвенно судить о биологическом действии) дает возможность обнаружить и определить биологически значимые антропогенные нагрузки. Наиболее удобны для биоиндикации - рыбы, водные беспозвоночные, микроорганизмы, водоросли. Основные требования к биоиндикаторам - многочисленность и постоянная связь с антропогенным фактором.
Преимущества живых индикаторов:
· суммируют все без исключения биологически важные данные об окружающей среде и отражают ее состояние в целом;
· делают необязательными применение дорогостоящих и трудоемких физических и химических методов измерения биологических параметров (не всегда могут зарегистрировать кратковременные и залповые выбросы токсикантов);
· отражают скорость происходящих в природе изменений;
· указывают пути и места скопления различного рода загрязнений в экологических системах и возможные пути попадания этих агентов в пищу;
· позволяют судить о степени вредности тех или иных веществ для природы и человека;
· дают возможность контролировать действие многих синтезируемых человеком соединений;
· помогают нормировать допустимую нагрузку на экосистемы.
Для биоиндикации пригодны в основном два метода: пассивный и активный мониторинг. В первом случае у свободно живущих организмов исследуются видимые и невидимые повреждения и отклонения от нормы, являющиеся признаками массового стрессового воздействия. При активном мониторинге пытаются обнаружить те же самые воздействия на тест-организмах находящихся в стандартизированных условиях на исследуемой территории.
Мониторинг состояния природных ресурсов в России
Экологические мониторинги окружающей среды могут разрабатываться на уровне промышленного объекта, города, района, области, края, республики.
В Российской Федерации функционирует несколько ведомственных систем мониторинга:
* служба наблюдения за загрязнением окружающей среды Росгидромета;
* служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;
* служба мониторинга водных ресурсов Роскомвода;
* служба агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;
* служба санитарно-гигиенического контроля среды обитания человека и его здоровья Госкомсанэпиднадзора России;
· контрольно-инспекционная служба Госкомэкологии России и др.
|
Организации, осуществляющие мониторинг антропогенного воздействия на различные объекты окружающей среды |
Объекты исследования |
|
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды |
Загрязнение атмосферного воздуха. Загрязнение поверхностных вод суши. Загрязнение морских вод. Трансграничное загрязнение. Комплексный мониторинг загрязнения среды и влияние на растительность. Загрязнение атмосферных выпадений. Глобальный фоновый атмосферный мониторинг. Комплексный фоновый мониторинг. Радиационные факторы. Аварийный токсикологический мониторинг. |
|
Министерство охраны природных ресурсов Российской Федерации |
Естественный и нарушенный режим подземных вод. Экзогенные геологические процессы. |
|
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации |
Загрязнение почв. Загрязнение растительности. Загрязнение вод. Загрязнения сельскохозяйственных продуктов, продуктов перерабатывающих предприятий. |
|
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации |
Питьевые источники водоснабжения населенных пунктов. Воздух рабочей зоны. Пищевые продукты. Источники шума. Источники вибрации. Источники электромагнитного излучения. Заболеваемостью населения от факторов загрязнения окружающей среды. Остаточное количество, галогеносодержащих соединений в пищевых продуктах. |
|
Федеральная служба лесного хозяйства Российской Федерации |
Мониторинг лесных ресурсов |
|
Федеральное агенство по рыболовству Российской Федерации |
Мониторинг рыбных ресурсов. |
Мониторинг атмосферного воздуха. Атмосферный воздух в России как природный ресурс не учитывается. Для оценки уровня загрязнения атмосферы в 506 городах России создана сеть постов общегосударственной службы наблюдений и контроля за загрязнением атмосферы. На постах определяется содержание в атмосфере вредных различных веществ, поступающих от антропогенных источников выбросов. Наблюдения проводятся сотрудниками местных организаций Госкомгидромета, Госкомэкологии, Госсанэпиднадзора, санитарно-промышленных лабораторий различных предприятий. В некоторых городах наблюдения проводятся одновременно всеми ведомствами. Контроль качества атмосферного воздуха в населенных пунктах организуется в соответствии с ГОСТом 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов», для чего устанавливают три категории постов наблюдений за загрязнением атмосферы: стационарные посты (предназначены для регулярного отбора проб воздуха и непрерывного контроля за содержанием загрязнителей), маршрутные посты (для регулярного наблюдения с помощью специально оборудованных автомашин), передвижные посты (производятся вблизи магистралей для выяснения особенностей загрязнения воздуха создаваемого автомобилями), подфакельные посты (проводятся на автомашине или на стационарных постах для изучения особенностей загрязнения воздуха выбросами отдельных промышленных предприятий).
Водный мониторинг проводится в рамках государственного водного кадастра. Учет водных ресурсов (кроме подземных) и наблюдение за их режимом ведется на сети гидрометеорологических обсерваторий, станций и постов Росгидромета. Роскомвод обеспечивает на предприятиях, в организациях и учреждениях контроль правильности учета количества вод, забранных из водоисточников, и сброса в них использованных вод. Государственный учет подземных вод (в том числе и эксплуатационных запасов) осуществляют организации Министерства охраны природных ресурсов Российской Федерации. Контролю подлежат отбираемые питьевые и технические воды.
Мониторинг земельных ресурсов осуществляется как землепользователями, так и государственными землеустроительными органами. Инвентаризация земель проводится 1 раз в 5 лет. Сведения государственной регистрации землепользования, учет количества и качества земель, бонитировки почв (сравнительная оценка почв по их важнейшим агрономическим свойствам) и экономической оценки земель фиксируются в государственном земельном кадастре.
Мониторинг минерально-сырьевых ресурсов ведется на различных стадиях их освоения. Геологическое изучение недр, учет состояния движение запасов полезных ископаемых входят в компетенцию органов Министерства охраны природных ресурсов РФ. Надзорную деятельность в области рационального использования минерально-сырьевых ресурсов осуществляет Госгортехнадзор России (специализированный контрольный орган, который осуществляет наряду с надзором за состоянием безопасности работ в промышленности надзор за соблюдением порядка пользования недрами при разработке месторождений полезных ископаемых и переработке минерального сырья). Министерству РФ по охране природных ресурсов в части охраны недр подконтрольно около 3650 предприятий по добыче и переработки минерального сырья, в составе которых более 171 тысяч объектов (шахты, рудники, карьеры и разрезы).
Мониторинг биологических ресурсов. Учет охотничьих и промысловых животных возложен на Государственную службу учета охотничьих ресурсов России, которая на основании имеющихся сведений составляет прогнозы рационального использования животных ресурсов. Мониторинг рыбных ресурсов ведется во всех рыбопромысловых бассейнах и в местах, наиболее подверженных антропогенному воздействию. Осуществляют его сотрудники рыбохозяйственных институтов, ихтиологических служб органов рыбоохраны, находящихся в подчинении Федерального агентства по рыболовству РФ.
Работы по изучению и картографированию запасов дикорастущих растений ведут преимущественно научно-исследовательские институты и кафедры соответствующих вузов. В частности для промышленного сырья лекарственных растений определяются районы их размещения запасы в пределах ареалов. Кроме того, ведутся работы по оценке флористического разнообразия отдельных регионов, регулированию пастбищных нагрузок на природные группировки, контролю за изъятием промысловых растений.
Мониторинг лесных ресурсов включает в себя учет лесного фонда, охрану лесов от пожаров, санитарно-лесопатологический контроль и контроль зарубкой и восстановлением лесов, а также специализированный мониторинг производственно-территориальных комплексов, зон экологического неблагополучия. Функционально-технологическая структура национального уровня системы мониторинга лесов включает: лесоустроительные предприятия, службу лесопатологического мониторинга, специализированные предприятия и станции по защите леса, научно-исследовательские институты, отрасли и вузы, и некоторые другие.
В государственной системе управления природоохранной деятельностью важная роль отводится формированию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) (Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177) как источнику объективной комплексной информации о состоянии окружающей природной среды на территории России. Эта система включает в себя: мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую среду; мониторинг загрязнения абиотического и биотического компонентов природной среды; обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем.
Система мониторинга реализуется на нескольких уровнях, которым соответствуют специально разработанные программы:
- - Импактный (изучение сильных воздействий в локальном масштабе);
- - Региональном (проявление проблем миграции и трансформации загрязняющих веществ, совместного воздействия различных факторов, характерных для экономики региона);
- - Фоновый (на базе биосферных заповедников, где исключена всякая хозяйственная деятельность).
При движении экологической информации от локального уровня (город, район, зона влияния промышленного объекта и т. д.) к федеральному масштаб картоосновы, на которую эта информация наносится, увеличивается, следовательно, меняется разрешающая способность информационных портретов экологической обстановки на разных иерархических уровнях экологического мониторинга. Так, на локальном уровне экологического мониторинга в информационном портрете должны присутствовать все источники эмиссий (вентиляционные трубы промышленных предприятий, выпуски сточных вод т. д.). На региональном уровне близко расположенные источники воздействия «сливаются» в один групповой источник. В результате этого на региональном информационном портрете небольшой город с несколькими десятками эмиссии выглядит как один локальный источник, параметры которого определяются по данным мониторинга источников.
На федеральном уровне экологического мониторинга наблюдается еще большее обобщение пространственно распределенной информации. В качестве локальных источников эмиссии на этом уровне могут играть роль промышленные районы, достаточно крупные территориальные образования. При переходе от одного иерархического уровня к другому обобщается не только информация об источниках эмиссии, но и другие данные, характеризующие экологическую обстановку.
При разработке проекта экологического мониторинга необходима следующая информация:
- - источники поступления загрязняющих веществ в окружающую природную среду -- выбросы загрязняющих веществ в атмосферу промышленными, энергетическими, транспортными и другими объектами; сбросы сточных вод в водные объекты; поверхностные смывы загрязняющих и биогенных веществ в поверхностные воды суши и моря; внесение на земную поверхность и (или) в почвенный слой загрязняющих и биогенных веществ вместе с удобрениями и ядохимикатами при сельскохозяйственной деятельности; места захоронения и складирования промышленных и коммунальных отходов; техногенные аварии, приводящие к выбросу в атмосферу опасных веществ и (или) разливу жидких загрязняющих и опасных веществ и т. д.;
- - переносы загрязняющих веществ -- процессы атмосферного переноса; процессы переноса и миграции в водной среде;
- - процессы ландшафтно-геохимического перераспределения загрязняющих веществ -- миграция загрязняющих веществ по почвенному профилю до уровня грунтовых вод; миграция загрязняющих веществ по ландшафтно-геохимическому сопряжению с учетом геохимических барьеров и биохимических круговоротов; биохимический круговорот и т. д.;
- - данные о состоянии антропогенных источников эмиссии -- мощность источника эмиссии и месторасположение его, гидродинамические условия поступления эмиссии в окружающую среду.
В зоне влияния источников эмиссии организуется систематическое наблюдение за следующими объектами и параметрами окружающей природной среды.
- 1. Атмосфера: химический и радионуклидный состав газовой и аэрозольной фазы воздушной сферы; твердые и жидкие осадки (снег, дождь) и их химический и радионуклидный состав; тепловое и влажностное загрязнение атмосферы.
- 2. Гидросфера: химический и радионуклидный состав среды поверхностных вод (реки, озера, водохранилища и т. д.), грунтовых вод, взвесей и данных отложений в природных водостоках и водоемах; тепловое загрязнение поверхностных и грунтовых вод.
- 3. Почва: химический и радионуклидный состав деятельного слоя почвы.
- 4. Биота: химическое и радиоактивное загрязнение сельскохозяйственных угодий, растительного покрова, почвенных зооценозов, наземных сообществ, домашних и диких животных, птиц, насекомых, водных растений, планктона, рыб.
- 5. Урбанизованная среда: химический и радиационный фон воздушной среды населенных пунктов; химический и радионуклидный состав продуктов питания, питьевой воды и т. д.
- 6. Население: характерные демографические параметры (численность и плотность населения, рождаемость и смертность, возрастной состав, заболеваемость, уровень врожденных уродств и аномалий); социально-экономические факторы.
Системы мониторинга природных сред и экосистем включают в себя средства наблюдения: экологического качества воздушной среды, экологического состояния поверхностных вод и водных экосистем, экологического состояния геологической среды и наземных экосистем.
Наблюдение в рамках этого вида мониторинга проводятся без учета конкретных источников эмиссии и не связаны с зонами их влияния. Основной принцип организации -- природно-экосистемный.
Целями наблюдений, проводимых в рамках мониторинга природных сред и экосистем, являются:
- - оценка состояния и функциональной целостности среды обитания и экосистем;
- - выявление изменений природных условий в результате антропогенной деятельности на территории;
- - исследование изменений экологического климата (многолетнего экологического состояния) территорий.
В конце 80-х годов возникло понятие общественная экологическая экспертиза и достаточно быстро получило широкое распространение.
Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и т.д.). В настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза определено законодательно.
“Экологическая экспертиза -- установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы”
Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной.
Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями).
Объектами государственной экологической экспертизы являются:
- - проекты генеральных планов развития территорий,
- - все виды градостроительной документации (например, генеральный план, проект застройки),
- - проекты схем развития отраслей народного хозяйства,
- - проекты межгосударственных инвестиционных программ,
- - проекты комплексных схем охраны природы, схем охраны и использования природных ресурсов (в т.ч. проекты землепользования и лесоустройства, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные),
- - проекты международных договоров,
- - материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду,
- - технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности,
- - проекты технической документации на новую технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Целью экологической экспертизы является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий.
Зарубежный опыт свидетельствует о высокой экономической эффективности экологической экспертизы. Агентство по охране среды США осуществило выборочный анализ заключений о воздействии на среду. В половине исследованных случаев отмечено снижение общей стоимости проектов за счет осуществления конструктивных природоохранных мероприятий. По данным Международного банка реконструкции и развития, возможное повышение стоимости проектов, связанное с проведением оценки воздействия на среду и последующим учетом в рабочих проектах экологических ограничений, окупается в среднем за 5-7 лет. По оценкам западных специалистов, включение экологических факторов в процесс принятия решений еще на стадии проектирования оказывается в 3-4 раза дешевле последующей до установки очистного оборудования.
Испытывая на себе результаты разрушающего действия воды, ветра, землетрясений, снежных лавин и т. п., человек издавна реализовал элементы мониторинга, накапливая опыт предсказания погоды и стихийных бедствий. Такого рода знания всегда были и сейчас остаются необходимыми для того, чтобы по возможности снизить ущерб, причиняемый человеческому обществу неблагоприятными природными явлениями и, что особенно важно, уменьшить риск человеческих потерь.
Последствия большинства стихийных бедствий необходимо оценивать со всех сторон. Так, ураганы, разрушающие постройки и приводящие к человеческим жертвам, как, правило, приносят обильные осадки, которые в засушливых районах дают значительный прирост урожаев. Поэтому организация мониторинга требует углублённого анализа с учётом не только экономической стороны вопроса, но и особенностей исторических традиций, уровня культуры каждого конкретного региона.
Переходя от созерцания явлений окружающей среды через механизмы приспособления к осознанному и усиливающемуся воздействию на них, человек постепенно усложнял методику наблюдения за природными процессами и вольно или невольно вовлекался в погоню за самим собой. Ещё древние философы считали, что в мире всё связано со всем, что неосторожное вмешательство в процесс даже, казалось бы, второстепенной важности может привести к необратимым изменениям в мире. Наблюдая за природой, мы долгое время оценивали её с обывательских позиций, не задумываясь о целесообразности ценности наших наблюдений, о том, что мы имеем дело с самой сложной самоорганизующеся и самоструктурирующей системой, о том, что человек является всего лишь частицей этой системы. И если во времена Ньютона человечество любовалось целостностью этого мира, то теперь одним из стратегических помыслов человечества является нарушение этой целостности, неизбежно вытекающее из коммерческого отношения к природе и недооценки глобальности этих нарушений. Человек изменяет ландшафты, создаёт искусственные биосферы, организует агротехноприродные и полностью техногенные биокомплексы, перестраивает динамику рек и океанов и вносит изменения в климатические процессы. Двигаясь таким путём, он все свои научные и технические возможности до недавнего времени обращал во вред природе и в конечном итоге самому себе. Обратные отрицательные связи живой природы всё активнее сопротивляются этому натиску человека, всё чётче проявляется несоответствие целей природы и человека. И вот мы оказываемся свидетелями приближения к кризисной черте, за которой род Homo sapiens не сможет существовать.
Родившиеся ещё в начале нашего века идеи техносферы, ноосферы, техномира, антропосферы и т. д. и т. п. на родине В. И. Вернадского были восприняты с большим опозданием. Весь цивилизованный мир сейчас с нетерпением ждёт практического воплощения этих идей в нашей стране, своими размерами и мощью энергетического потенциала способной повернуть вспять все прогрессивные начинания за её пределами. И в этом смысле системы мониторинга являются лекарством от безумия, тем механизмом, который поможет предотвратить сползание человечества к катастрофе.
Спутником человеческой активности являются всё возрастающие по своей мощности катастрофы. Природные катастрофы происходили всегда. Они - один из элементов эволюции биосферы. Ураганы, наводнения, землетрясения, цунами, лесные пожары и т. п. приносят ежегодно огромный материальный ущерб, поглощают человеческие жизни. Одновременно всё более набирают силу антропогенные причины многих катастроф. Регулярные аварии танкеров с нефтью, катастрофа в Чернобыле, взрывы на заводах и складах с выбросами отравляющих веществ и другие не предсказуемые катастрофы - реальность нашего времени. Нарастание числа и мощности аварий демонстрирует беспомощность человека перед лицом приближающейся экологической катастрофы. Отодвинуть её может только быстрое широкомасштабное внедрение систем мониторинга. Такие системы успешно внедряются в Северной Америке, Западной Европе и Японии.
В рамках совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды, в т.ч. с целью устранения правовых коллизий, систематизации и обеспечения согласованности нормативного правового регулирования, во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 06.06.2010 № Пр-1640 в апреле 2011 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект, предметом которого выступили изменения Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ), направленные на создание основы для формирования единой государственной системы экологического мониторинга.
В пояснительной записке к данному законопроекту указывалось, что основной проблемой существующей системы государственного экологического мониторинга (далее - ГЭМ) является неэффективное взаимодействие между ее участниками, отсутствие системы сбора, анализа и сопоставления информации, получаемой в рамках осуществления различных видов мониторинга в области охраны окружающей среды.
Следует отметить, что до подписания Президентом Российской Федерации изменений, ставших результатом рассмотрения указанного законопроекта, их официального опубликования и вступления в силу Федеральный закон № 7-ФЗ содержал две соотносимые между собой категории - «мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг)» и «государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)» . При этом различие приведенных категорий состояло в конкретизации во второй категории субъектов, ответственных за осуществление экологического мониторинга.
Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ (в редакции, действовавшей по 31.12.2011) мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. При этом государственный мониторинг окружающей среды (ГЭМ) - мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
В свою очередь, в части установления порядка и особенностей осуществления экологического мониторинга, равно как и определения перечня видов мониторинга окружающей среды, Федеральный закон № 7-ФЗ в указанной редакции отличался весьма скудными бланкетными нормами, предусмотренными ст. 63, в которой законодатель неоднозначно отсылал субъектов правового регулирования к некоему законодательству Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и подзаконным актам Правительства Российской Федерации, устанавливающим порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды.
Отметим, что утратившая силу и действующая редакции Федерального закона № 7-ФЗ не предусматривают(ли) понятия локального экологического мониторинга (далее - ЛЭМ), которое было выведено на уровне подзаконного нормативного правового акта в силу предоставленного Правительству Российской Федерации достаточно обширного поля для нормативного регулирования указанных отношений.
Вопрос определения и разграничения понятий «государственный экологический мониторинг» и «локальный экологический мониторинг» получает особое значение при появлении на региональном уровне постановлений правительств (иных органов государственной власти), определяющих порядок проведения природопользователями, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории конкретного субъекта Российской Федерации, мероприятий, входящих в состав ЛЭМ.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Примерами регионального нормотворчества , результатом которого выступают нормативные правовые акты, возлагающие на природопользователей дополнительные (не предусмотренные федеральным законодательством) обязанности, являются:
Постановление Правительства ХМАО - Югры от 23.12.2011 № 485-п «О системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» (далее - Постановление № 485-п);
Постановление Правительства ЯНАО от 14.02.2013 № 56-П «О территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».
Указанные региональные нормативные правовые акты в качестве субъектов исполнения обязанности по ведению ЛЭМ предусматривают недропользователей, осуществляющих деятельность на лицензионных участках, расположенных в границах территорий соответствующих регионов государства. При этом само по себе установление такой обязанности как в отношении отдельных категорий природопользователей, так и в целом для всех хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов и оказанием негативного воздействия на окружающую среду, по мнению автора статьи, противоречит положениям федерального законодательства и возлагает на природопользователей дополнительные законодательно не обоснованные обременения .
В рамках настоящей статьи будет приведено обоснование вышеуказанного тезиса путем анализа положений действующего федерального законодательства, в т.ч. с учетом изменений, исключивших иных субъектов осуществления ГЭМ, кроме органов государственной власти федерального и регионального уровней.
Как указывалось ранее, до 31 декабря 2011 г. законодательство об охране окружающей среды предусматривало два понятия, соотносимых друг с другом как общее и частное, - «мониторинг окружающей среды» и «государственный мониторинг окружающей среды». Однако 1 января 2012 г. категория «мониторинг окружающей среды» была исключена из Федерального закона № 7-ФЗ. При этом законодатель, одновременно предусмотрев видоизмененное понятие «государственный экологический мониторинг», фактически определил специального субъекта осуществления образующего его комплекса мероприятий.
СЛОВАРЬ
ГЭМ (государственный мониторинг окружающей среды) - это комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в т.ч. компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды (ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ).
При этом также следует отметить, что установление порядка осуществления ГЭМ относилось и относится на настоящий момент к компетенции органов государственной власти Российской Федерации .
В свою очередь, к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится лишь полномочие по участию в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации .
Таким образом, полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и обеспечению функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации является составной частью полномочия по осуществлению ГЭМ.
При этом порядок осуществления ГЭМ , а следовательно, и порядок формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, устанавливается органами государственной власти Российской Федерации .
Следует обратить внимание, что Федеральный закон № 7-ФЗ не предусматривает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению порядка осуществления ГЭМ.
НА ЗАМЕТКУ
В сфере ГЭМ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительно организационно-распорядительными полномочиями. Полномочия по нормативному правовому регулированию порядка осуществления ГЭМ предоставлены только органам государственной власти Российской Федерации .
Тем не менее, как указывалось ранее, на региональном уровне время от времени издаются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления ЛЭМ природопользователями, расположенными на той или иной территории страны. При этом указанный порядок может быть весьма специфическим в зависимости от «территориальных» особенностей субъекта Российской Федерации и желания уполномоченного органа максимально регламентировать обязанности природопользователей, искусственно создаваемые для целей обеспечения информационного наполнения фондов данных территориальных систем экологического мониторинга.
Так, в соответствии с п. 14 Положения об организации локального экологического мониторинга в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного Постановлением № 485-п (далее - Положение о ЛЭМ), проект ЛЭМ утверждается руководителем организации, владеющей лицензией на право пользования участком недрами, согласовывается в соответствии с законодательством в области мониторинга окружающей среды и подлежит обязательному согласованию с Департаментом экологии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
При этом согласно пп. 68, 70 Положения о ЛЭМ результаты исследований текущей загрязненности компонентов природной среды в соответствии со сроками и по формам, определенным табл. 2–6 Положения о ЛЭМ, представляются с использованием системы информационного обмена «Электронные протоколы КХА». Сводная информация по техногенной нагрузке на окружающую среду в соответствии со сроками и по форме, определенной табл. 1 Положения о ЛЭМ, представляется посредством веб-сервиса «Техноген» или посредством передачи в Департамент сводной информации в XSD-форматах информационного обмена.
В свою очередь, уполномоченный орган передает результаты исследований текущей загрязненности компонентов природной среды в границах лицензионных участков недр в Единый государственный фонд данных.
По своей сути выход в свет подобных постановлений региональных правительств является попыткой переноса бремени осуществления дорогостоящих наблюдений за состоянием объектов природной среды с плеч региональных органов исполнительной власти на плечи хозяйствующих субъектов.
Следует отметить, что подтверждением специфики субъектов ГЭМ являются положения ст. 63 Федерального закона № 7-ФЗ, в соответствии с которой ГЭМ осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством:
создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем Единой системы государственного экологического мониторинга (далее - ЕСГЭМ);
создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти Государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (далее - ГФДГЭМ).
При этом в отдельных подзаконных нормативных правовых актах определена компетенция органов исполнительной власти в области осуществления ГЭМ, в частности его различных видов (см. таблицу).
С 1 января 2012 г. в Федеральный закон № 7-ФЗ введены ст. 63.1 и 63.2, которые устанавливают требования к созданию и ведению ЕСГЭМ и ГФДГЭМ. Согласно ст. 63.2 ГФДГЭМ является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:
информацию, содержащуюся в базах данных подсистем ЕСГЭМ;
результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;
данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Следует отметить, что обязанность хозяйствующих субъектов по осуществлению производственного контроля за соблюдением требований природоохранного законодательства* (производственного экологического контроля (далее - ПЭК)) прямо предусмотрена положениями нескольких федеральных законов, в т.ч. Федерального закона № 7-ФЗ, Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 25.06.2012), Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) и др.
Более того, в соответствии с п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение ПЭК, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты ПЭК в соответствующий орган государственного надзора.
Таким образом, к обязанностям субъектов хозяйственной деятельности, в т.ч. недропользователей, относится осуществление ПЭК и представление результатов данного контроля в соответствующий орган государственного надзора. При этом именно результаты ПЭК являются информацией, используемой уполномоченными органами исполнительной власти для формирования ГФДГЭМ.
Как уже было отмечено ранее, ст. 63 Федерального закона № 7-ФЗ прямо предусмотрено, что ГЭМ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации. При этом иных субъектов осуществления ГЭМ действующим федеральным законодательством в области охраны окружающей среды не предусмотрено.
Таким образом, Положение о единой государственной системе экологического мониторинга, утвержденное Приказом Минприроды России от 09.02.1995 № 49, в соответствии с которым на территориальном уровне должны функционировать локальные системы экологического мониторинга, организация которых осуществляется субъектами хозяйственной деятельности, противоречит нормам ст. 63, 63.1, 63.2 Федерального закона № 7-ФЗ.
Действующим законодательством не установлена обязанность субъектов хозяйственной деятельности по ведению ЛЭМ , в т.ч. в рамках обеспечения деятельности органов государственной власти по ведению ГЭМ.
Подводя итог, следует отметить, что на настоящий момент (до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство) любые нормативные правовые акты регионального уровня, которые устанавливают порядок осуществления природопользователями ЛЭМ, требования к составу мероприятий, проводимых в рамках данного мониторинга, и особенности их согласования вступают в очевидное противоречие с положениями Федерального закона № 7-ФЗ, не предусматривающими иных обязанностей природопользователей, связанных с наблюдением за состоянием окружающей среды, являющейся объектом воздействия хозяйственной деятельности, кроме обязанности по осуществлению ПЭК.
При этом настоящая статья не призвана подтвердить или доказать отсутствие объективной необходимости, равно как и чрезмерности, установления на законодательном уровне такой обязанности природопользователей, как ведение локального мониторинга за состоянием окружающей среды, подверженной влиянию осуществляемой ими хозяйственной деятельности, и представления его результатов для формирования и обеспечения наполнения ГФДГЭМ. Тем не менее установление тех или иных обязанностей хозяйствующих субъектов должно быть поступательным, а не претворяться на уровне подзаконных нормативных правовых актов без соответствующего законодательного закрепления, учитывая очевидные противоречия федерального и регионального нормотворчества.
* Подробнее о проведении производственного контроля см.:
- Зайцев О.Б., Котельникова Е.А . Производственный экологический контроль на предприятии: что, где и как? // Справочник эколога. 2013. № 6. С. 73–77;
- Евдокимова Ю.И . Экология на предприятии автосервисного обслуживания (малое предпринимательство) // Справочник эколога. 2013. № 4. С. 49–61;
- Ситникова О.А. Практика осуществления производственного экологического контроля // Справочник эколога. 2013. № 7. С. 18–26.
В. Алымова, старший юрист ООО «Центр правового обеспечения природопользования»
Loading...